Усиление конкуренции за природные ресурсы способствовало возрастанию значимости Гренландии для некоторых государств, прежде всего для тех, что демонстрируют разную степень вовлеченности в реализуемые на острове проекты: Соединенных Штатов, Китая, Японии, также некоторых стран Европейского союза. Озвученные Д. Трампом намерения присоединить остров и за счет этого расширить континентальный шельф США, увеличить площадь освоения гренландских минеральных ресурсов и в целом усилить свое постоянное присутствие в Арктике вывели Гренландию на авансцену мировой политики. В настоящее время очевидно, что ценность острова заключается не только в богатых рыбных запасах, как считалось ранее, но и в месторождениях на континентальном шельфе. Как следует из доклада Европейской комиссии 2023 г., Гренландия обладает значительным неиспользованным потенциалом критически важного сырья, включая редкоземельные металлы, и имеет длительную геологическую историю, сопоставимую с Канадой и Австралией, где ведется активная добыча полезных ископаемых. Важно, что остров, находясь под датским суверенитетом, обладает широкой автономией в вопросах добычи минеральных ресурсов арктического шельфа, поскольку доходы, получаемые в результате такой деятельности, передаются органам самоуправления Гренландии. Вместе с тем остров не имеет возможности отстаивать свои интересы на арктическом шельфе в одиночку, без экономического и военного содействия Дании, что, несомненно, позволит в некоторой степени “сгладить” имеющиеся в гренландском обществе сепаратистские настроения.
ВВЕДЕНИЕ
В марте 2023 г. Европейская комиссия опубликовала доклад, содержащий список критически важного сырья, которое имеет большое экономическое значение и широко применяется в цифровизации и при производстве стратегических технологий. Согласно документу, из 34 видов критически важных минералов в недрах Гренландии залегают 25, включая крупные месторождения графита (необходимого для военной промышленности), лития (используемого для производства аккумуляторов) и редкоземельных минералов (важного компонента чистых технологий). По оценкам экспертов, совокупный объем этих запасов оценивается в 38.5 млн т (примерно 30% общемирового уровня), что ставит Гренландию на второе место в мире после КНР. Кроме того, на сухопутной части острова, на морском дне и в недрах залегают крупные месторождения драгоценных металлов и минералов, урана, каменного угля, железной руды, меди, хрома, молибдена, свинца, цинка, вольфрама, никеля, ванадия, титана. Запасы нефти на гренландском шельфе оцениваются в 13% мировых неразведанных запасов, а объемы природного газа – в 30%.
Рост спроса на редкоземельные материалы, трансформация цепи поставок, а также нестабильная международная обстановка и изменение климата – все эти факторы послужили причиной “всплеска” интереса со стороны ведущих мировых держав, прежде всего Соединенных Штатов, Китая, Японии и некоторых стран Европейского союза, которые демонстрируют разную степень вовлеченности в проекты Гренландии. Важность развития сферы недропользования, как для потребителей из европейских стран и США, так и для гренландского населения подчеркивается и в первом базовом документе об Арктической политике “Внешняя политика, политика безопасности и обороны Гренландии 2024–2033”. Помимо лидирующей роли, которую Гренландия намерена играть в составе датской делегации в Арктическом совете в ходе председательства Дании в 2025–2027 гг., в документе подтверждается приверженность острова “устойчивому использованию” минеральных ресурсов.
В своем экономическом развитии Гренландия придерживается концепции “трех столпов”, включающей опору на рыбный промысел, туризм и добычу полезных ископаемых (в том числе подтвержденные неосвоенные месторождения газа и нефти на шельфе). Правительство Гренландии рассматривает разработку минеральных ресурсов, а также участие иностранных компаний как возможность достижения экономической автономности, которая имеет решающее значение для получения суверенитета острова. Кроме того, стимулирование недропользования и диверсификация источников дохода (сейчас это в основном рыболовство и ежегодные гранты Дании) позволят улучшить социально-экономическое положение Гренландии, обеспечить рост занятости местного населения, а также повысить профессиональный уровень и образование жителей острова.
В настоящее время очевидно стремление Гренландии к усилению контроля за своими природными ресурсами и к ужесточению законодательства в сфере экологии и безопасности. В Арктической стратегии остров позиционирует себя как отдельный субъект международных отношений, поскольку намерен в одностороннем порядке, без участия Дании, увеличить ширину территориального моря до 12 морских миль, что, соответственно, расширит его континентальный шельф, а также суверенные права в случае получения независимости. В свою очередь, датское правительство старается сгладить сепаратистские настроения в Гренландии, в том числе посредством расширения своего континентального шельфа к северу от острова. В декабре 2014 г. Дания подала “частичное” представление в Комиссию по границам континентального шельфа, согласно которому претендовала на участок шельфа к северо-востоку от Гренландии площадью более 890 тыс. км2 за пределами 200 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря*. По мнению датчан, этот шаг позволил бы властям и населению острова увидеть преимущества от объединения с Данией, поскольку у Гренландии нет ни политических, ни экономических, ни военных возможностей для защиты своих интересов относительно шельфа.
*“Частичное” представление 2014 г. стало четвертым шагом по выполнению обязательств Дании, предусмотренных ст. 76 и ст. 4 Приложения II к Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. Правительство Дании совместно с правительством Фарерских островов подало первое и второе “частичные” представления относительно южных и северных внешних границ континентального шельфа Фарерских островов в 2009 и 2010 гг. Впоследствии правительство Дании совместно с правительством Гренландии в 2012 г. подало третье “частичное” представление в Комиссию по границам континентального шельфа относительно южного шельфа Гренландии. Второе по счету “частичное” представление, касающееся Гренландии, охватывает только северо-восточный континентальный шельф острова.
ИСТОРИЧЕСКАЯ РЕТРОСПЕКТИВА
Постоянное население острова пользуется основными правами в отношении его природных ресурсов (в том числе минеральных) с 1979 г. Первоначально управление разведкой и разработкой минеральных ресурсов было в совместном ведении центрального и местного правительств. Это было сделано для защиты интересов гренландцев на их неживые ресурсы. В Законе о внутренней автономии Гренландии 1979 г. установлено, что предварительное изучение, разведка и эксплуатация этих ресурсов регулируются межправительственным соглашением между Данией и Гренландией. В некоторых случаях вопрос о заключении соглашения передается на рассмотрение Ландстинга (парламента Гренландии). Вплоть до 2009 г. вопрос управления сферой минеральных ресурсов решался в рамках работы Объединенного комитета. В научной литературе этот период характеризуется как пример плодотворного сотрудничества между Гренландией и Данией, результатом которого стали качественно подготовленные заявки на разработку месторождений. Впоследствии это способствовало формированию прочного и долговременного взаимодействия между политиками автономной территории и центрального правительства.
В результате принятия Закона о самоуправлении Гренландии 2009 г. доходы от деятельности по добыче минеральных ресурсов стали поступать в распоряжение органов самоуправления. При этом субсидия центрального правительства стала сокращаться на сумму, соответствующую половине дохода от деятельности по разработке минеральных ресурсов. Первоначально ежегодный датский грант Гренландии был установлен в размере 3.4 млрд датских крон (около 515.8 млн долл. США), впоследствии из-за роста общего индекса цен и заработной платы эта сумма корректировалась и в 2023 г. составила 4.14 млрд датских крон (около 627.8 млн долл.). Таким образом, можно констатировать, что экономическая зависимость острова от Дании сохранилась.
Более того, новый статус самоуправляющейся территории расширил полномочия гренландского правительства в части управления разведкой и разработкой минеральных ресурсов, заключения соглашений с иностранными партнерами. Несмотря на внушительный список сфер, в которых Гренландия стала автономной, центральное правительство сохранило за собой право регулировать вопросы обороны и безопасности, финансовой и внешней политики этой территории, а также вопросы пограничного контроля и миграции, что потенциально продолжает влиять на практическую реализацию энергетических проектов. На основе Закона о самоуправлении 2009 г. были приняты другие ключевые нормативные правовые акты, которые расширили компетенцию правительства и местных органов Гренландии в сфере разведки и разработки минеральных ресурсов, включая недра и континентальный шельф. Так, например, в 2010 г. был принят Закон о минеральных ресурсах, который является рамочным документом и регулирует все виды деятельности, связанные со сферой добычи полезных ископаемых и углеводородов; он содержит основные принципы управления деятельностью по разработке естественных богатств морского дна и недр, стандартные и специальные условия лицензий, которые устанавливает правительство Гренландии. Стержневой идеей этого документа является принцип равенства, согласно которому Гренландия и Дания имеют равные права при определении направления политики и принятии конкретных решений в данной сфере.
В соответствии со ст. 16 Закона допускается выдача нескольких лицензий на различные полезные ископаемые на одном и том же участке (“…исключительная лицензия на разведку и разработку одного или нескольких полезных ископаемых”). Таким образом, лицензиат имеет исключительное право на разведку и разработку только того полезного ископаемого или полезных ископаемых, которые конкретно включены в лицензию. Владельцы лицензий на разведку обязаны уважать права лиц, осуществляющих другие виды деятельности, перечисленные в Законе (сельское хозяйство, туризм и другие виды предпринимательской деятельности), которые часто осуществляются на участках, охватываемых лицензией на разведку, в соответствии с принципом “первый по времени – первый по праву”. Аналогичный принцип применяется в случаях, когда две лицензии выданы на один и тот же участок и права двух лицензиатов несовместимы, в результате чего право на разработку получает первый лицензиат. Конфликты интересов возникают редко, поскольку компании, занимающиеся разведкой полезных ископаемых, и компании, занимающиеся добычей углеводородов, не конкурируют друг с другом: например, компания, занимающаяся добычей углеводородов, не будет заинтересована в золотом месторождении, и наоборот. С другой стороны, горнодобывающая компания, занимающаяся, например, разведкой золота, часто будет заинтересована и в других полезных ископаемых.
Как правило, гренландское правительство не выдает лицензии на некоторые виды полезных ископаемых одновременно. Поскольку деятельность, связанная с добычей углеводородов, регулируется отдельно, она не будет являться частью лицензии на разведку полезных ископаемых. Аналогичным образом правительство не выдает лицензии на разведку радиоактивных минералов в рамках обычных лицензий на разведку. Более того, в отношении радиоактивных материалов правительство Гренландии приняло в 2021 г. Закон об уране6, который запрещает разведку и разработку месторождений полезных ископаемых с содержанием радиоактивных элементов более 100 кБк/кг. Одновременно с развитием законодательства в сфере минеральных ресурсов датские политики утратили интерес к Гренландии и ее минеральным и нефтяным ресурсам, а интерес международных добывающих компаний, наоборот, в этот период стал расти.
МЕЖДУНАРОДНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО
Избранный в марте 2025 г. от правоцентристской демократической партии премьер-министр Гренландии Йенс-Фредерик Нильсен, бывший министр промышленности и минеральных ресурсов, с момента своего назначения выразил намерение привнести бóльшую гибкость в минерально-сырьевой сектор и повысить инвестиционную привлекательность острова для зарубежных компаний. Правительство Гренландии заявляет о себе как о “надежном партнере в сфере минеральных ресурсов”, который будет “способствовать обеспечению доступности минеральных ресурсов для производства возобновляемых источников энергии, тем самым внося свой вклад” в снижение глобальных выбросов углекислого газа. В этих целях планируется упростить законодательство о недропользовании без ущерба для окружающей среды, охраны здоровья и безопасности, что благоприятно скажется на потоке инвестиций. Кроме того, для реализации этой задачи решено расширять геологоразведочные работы и выдавать большее количество лицензий на разработку месторождений для создания новых рабочих мест и дополнительных налоговых поступлений.
Гренландия проявляет заинтересованность в развитии недропользования и на международном уровне. В 2024 г. она стала членом Форума партнерства по безопасности минеральных ресурсов – многосторонней платформы сотрудничества между экспортерами и импортерами минеральных ресурсов, включая ЕС, ряд его государств-членов, США и некоторые другие страны. Присоединившись одной из первых, Гренландия взяла на себя обязательство по продвижению проектов и политических мер, направленных на диверсификацию общих цепочек поставок совместно с другими государствами-участниками.
Вместе с тем до сих пор эти планы остаются нереализованными, поскольку добыча полезных ископаемых на острове практически отсутствует – действуют только две шахты (ни одна из которых не добывает критически важное сырье) и несколько проектов на средней и поздней стадии разработки критически важного сырья, реализуемых американскими, австралийскими и канадскими компаниями и частично финансируемых Европейским сырьевым альянсом. По состоянию на февраль 2024 г. гренландской стороной было выдано 132 лицензии, включая 75 действующих лицензий на геологоразведку и 6 на добычу полезных ископаемых. Неразвитость этой сферы обусловлена тем, что значительная часть запасов находится подо льдом, работы приходится вести в суровых погодных условиях, а также при отсутствии необходимой инфраструктуры, нехватке квалифицированных кадров и рабочей силы. Это, в свою очередь, приводит к снижению рентабельности проектов. Для сравнения: с 2000 по 2014 г. правительство Гренландии выдало 23 лицензии крупнейшим нефтегазовым компаниям (Shell, Cairn Energy, Statoil, BP и др.) на разведку и разработку шельфовых месторождений острова.
Двустороннее сотрудничество Гренландии с другими государствами представлено сравнительно небольшим числом международных документов, имеющих рекомендательный характер в сфере разведки и разработки минеральных ресурсов. Наиболее значимые из них – с США по управлению сектором минеральных ресурсов 2019 г. и с ЕС по развитию устойчивых цепочек создания стоимости в сырьевых товарах 2023 г. Между Соединенными Штатами и Гренландией с 2019 г. действует Меморандум о взаимопонимании о сотрудничестве в сфере развития и управления минеральными ресурсами8, в рамках которого Госдепартамент США и Министерство минеральных ресурсов и труда Гренландии намерены стимулировать поток инвестиций в получение высококачественных геологических данных о полезных ископаемых в Южной Гренландии, которое будет осуществляться посредством гиперспектральной съемки. Соединенные Штаты стремятся обеспечить Гренландии благоприятные условия для привлечения частных инвестиций в энергетический и минеральносырьевой сектор, а остров заинтересован в обмене научным и техническим опытом в этой сфере. Программа является одним из проектов в области геологических наук, совместно финансируемых Департаментом геологии Министерства минеральных ресурсов и труда Гренландии и Бюро энергетических ресурсов Государственного департамента США. Проведение научных исследований запланировано в провинции Гардар, где сосредоточены предполагаемые месторождения различных полезных ископаемых, включая редкоземельные элементы.
На практике экономическое участие в проектах Гренландии требует от США дополнительных усилий: из 85 действующих лицензий на добычу полезных ископаемых на острове только одна принадлежит компании, зарегистрированной в США. Американская Critical Metals Corp. разрабатывает на юге острова крупное месторождение редкоземельных металлов (Tanbreez), содержащее редкоземельные элементы и оксиды редких металлов, которые незаменимы при производстве военной техники. Уникальность этого месторождения заключается в том, что оно содержит минимальное количество побочных радиоактивных продуктов, и это делает его экологически более благоприятным по сравнению с другими месторождениями редкоземельных металлов в мире.
ЕС рассматривает Гренландию с точки зрения потенциального поставщика критически важного сырья для европейских государств. В этих целях между сторонами был подписан Меморандум о взаимопонимании о стратегическом партнерстве в области устойчивых цепочек создания стоимости сырья 2023 г., который сфокусирован на критически важных материалах, являющихся необходимым условием для “зеленой” и цифровой трансформации экономики Европейского союза. В соответствии с меморандумом, в основу партнерства заложены принципы, направленные 1) на укрепление взаимосвязи между предприятиями и другими заинтересованными сторонами в Гренландии и ЕС; 2) разработку проектов и бизнес-моделей по всей цепочке создания стоимости; 3) привлечение инвестиций и финансирование этих проектов; 4) развитие конкурентоспособности отрасли и диверсификацию поставок сырья; 5) применение стандартов ESG* ко всем цепочкам создания стоимости сырья**. Планируется также привлекать финансирование для развития необходимой для проектов инфраструктуры, электро-, водоснабжения и связи, а также проводить совместные исследования в данной сфере. На практическом уровне этот международный документ предполагает реализацию конкретных проектов между сторонами. Особое внимание при этом уделяется возобновляемым источникам энергии (ВИЭ), которые, согласно документу, в будущем сыграют важную роль в борьбе с глобальным потеплением.
*ESG – Environmental (сохранение окружающей среды), Social (социальная политика), Governance (корпоративное управление): три составляющие концепции устойчивого развития.
**Этот пункт подразумевает проверку Евросоюзом соответствия законодательства Гренландии в сфере разведки и разработки минеральных ресурсов стандартам ESG.
Важность развития сотрудничества Гренландии с ЕС и США отмечена в Стратегии Гренландии в сфере минеральных ресурсов на 2025–2029 гг. Для своих стран-партнеров правительство острова планирует создать более привлекательные условия осуществления иностранных инвестиций.
Перспектива сотрудничества Китая с Гренландией остается одним из ключевых вопросов для Европы и США, учитывая стратегическое значение острова в Северной Атлантике и американское военное присутствие на авиабазе Туле. Китай, который Соединенные Штаты считают угрозой своим национальным интересам в регионе, рассматривает остров как перспективное направление для расширения своего влияния в сфере долгосрочных инвестиций в его инфраструктурные проекты, а также в области разведки и разработки природных ресурсов. В этих целях в 2012–2017 гг. Пекин вложил более 2 млрд долл. в экономику Гренландии. Вместе с тем на практике китайские компании часто встречаются с отказами со стороны датского правительства. Так, в 2016 г. Дания отказала китайской добывающей компании General Nice Group, зарегистрированной в Гонконге, в покупке заброшенной военно-морской базы (датское название – Grønnedal) на острове из соображений национальной безопасности, а также в связи с действием Соглашения с США 1951 г. об обороне Гренландии. В 2018 г. Дания отклонила предложение китайской компании China Communications Construction Co. инвестировать в модернизацию трех гренландских аэропортов.
Примечательно, что китайско-гренландское сотрудничество обычно инициировалось правительством Гренландии или руководством западных компаний, работающих на острове, в отношении китайских компаний, без вмешательства правительства Китая. Однако китайские компании всегда стараются соответствовать политике правительства КНР независимо от того, являются ли они государственными или частными. Это связано еще с тем, что в случае участия китайских компаний в зарубежном проекте они стремятся получить финансирование государственных банков Китая.
Китайские компании участвуют в проектах по добыче минеральных ресурсов Гренландии на основании соглашений о создании совместных предприятий, о разделе продукции и т. д., а также посредством приобретения лицензий, акций гренландских компаний, подписания контрактов на осуществление проектов в данной сфере. Еще в 2008 г. китайская частная компания Jiangxi Zhongrun заключила рамочное соглашение с гренландской компанией Nordic Mining и получила первую лицензию на разработку месторождения в Гренландии (Wegener Halvø copper project). За несколько лет участие КНР в гренландских проектах значительно расширилось, и сейчас среди наиболее крупных можно выделить следующие: железный рудник Исуа, рудник по добыче цветных металлов во фьорде Ситронен, медный рудник на полуострове Вегенер и редкоземельный рудник Кванефьёльд. При реализации проектов в Гренландии китайские компании зачастую руководствуются политическими мотивами. Так, инвестиции General Nice в 2015 г. в железорудный проект Исуа (Isua Project) позволили проложить путь для выхода большего числа китайских компаний в Гренландию, а также ускорить продвижение интересов КНР и поток китайских инвестиций в сферу разработки минеральных ресурсов острова. На другом месторождении – руднике в районе фьорда Ситронен, где были выявлены запасы руды с содержанием цинка и свинца, – в 2017 г. австралийская инвестиционная компания Ironbark Zink Ltd предоставила право национальной государственной компании Китая China Nonferrous Metal Mining Group на дальнейшую разработку проекта, при этом сохранив его также за собой до 2046 г.
Посредством приобретения долей или полного поглощения гренландских и иных зарубежных нефтегазовых компаний, осуществляющих разработку минеральных ресурсов шельфа, КНР получает доступ к крупнейшим месторождениям Гренландии. В частности, китайская компания Shenghe Resources приобрела 12.5% акций австралийской компании Greenland Minerals and Energy, которая разрабатывала месторождение урана и редкоземельных металлов на руднике Кванефьёльд. По подсчетам компании Greenland Minerals and Energy, здесь залегает около 270 тыс. т урана. В августе 2018 г. Greenland Minerals and Energy и Shenghe подписали меморандум о взаимопонимании, который предоставил последней возможность взять на себя ведущую роль в переработке и сбыте материалов, добываемых в Кванефьёльд. В 2019 г. проект расширил число участников из КНР, и с началом проведения геологоразведочных работ было объявлено, что Shenghe будет сотрудничать с другой китайской компанией – China National Nuclear Corporation – с целью усовершенствования процедуры отделения редкоземельных элементов из урановых и ториевых месторождений.
Вместе с тем участие Китая в разработке минеральных ресурсов Гренландии не ограничивается месторождениями, находящимися на сухопутной части острова. Крупнейшие компании КНР, которые осуществляют инвестиции в регионе, –Китайская национальная шельфовая нефтяная корпорация (China National Offshore Oil Corp.) и Китайская национальная нефтегазовая корпорация (China National Petroleum Corp.) – как правило, действуют через дочерние компании. С 2021 г. обе они участвуют в разработке двух месторождений на континентальном шельфе на западе Гренландии.
Не имея межправительственного соглашения с Данией о доступе к природным ресурсам континентального шельфа к северу от Гренландии, Япония также обеспечивает коммерческие интересы своих компаний в сфере недропользования. В 2013 г. Японская национальная корпорация по нефти, газу и металлам (Japan Oil, Gas and Metals National Corporation) получила права на освоение нефтяного месторождения на шельфе Гренландии (совместно с компаниями Chevron и Shell). Также Японская компания по разработке нефти (Japan Petroleum Exploration Co., Ltd – JAPEX) получила две лицензии на освоение ресурсов континентального шельфа Гренландии в районе Канумас (северо-восточная часть шельфа острова). В свою очередь, совместное предприятие (Shell, Chevron, JAPEX) заключило лицензионный договор с Министерством промышленности и минеральных ресурсов Гренландии.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
На сухопутной части острова, на его морском дне и в недрах расположены значительные подтвержденные неосвоенные запасы минеральных ресурсов, которые включают не только крупнейшие в мире залежи редкоземельных элементов, но также месторождения железной руды, ферросплавов, цветных, драгоценных и специальных металлов, а также углеводородов.
Обновленные данные о запасах минеральных ресурсов у побережья Гренландии вызвали “ажиотаж” со стороны ключевых стран мира, которые стремятся расширить здесь свое присутствие. Так, страны Евросоюза рассматривают остров, во-первых, в качестве последователя европейской политики в сфере природных ресурсов, во-вторых, как поставщика редкоземельных ресурсов. Приверженность Гренландии принципам ESG, навязанным ЕС, позволит европейским политикам оказывать непосредственное влияние на недропользование острова, а создание международных цепочек производства критически важных материалов – бесперебойные поставки на европейский рынок. Интерес же США к Гренландии обусловлен прежде всего вопросами обеспечения национальной безопасности, экономического развития, а также расширением присутствия в Арктике.
Несомненно, активизация со стороны других государств будет способствовать усилению сепаратистских настроений гренландского населения, которые сегодня отчетливо прослеживаются во внутренней политике местного правительства. Намерение получить независимость и играть более значимую роль на мировой арене реализовалось также в виде одностороннего принятия местным правительством первого документа по политике Гренландии в Арктике под названием “Гренландия в мире – ничего о нас без нас. Внешняя политика, безопасность и оборона Гренландии 2024–2033 – Арктическая стратегия”. Приобретение правосубъектности острова позволит его правительству единолично управлять минерально-сырьевой сферой, включая шельфовые месторождения.
Очевидно, что эти тенденции не соответствуют интересам датского правительства, поскольку, “потеряв” Гренландию, Дания лишится не только “кладовой” природных ресурсов, но и статуса прибрежного арктического государства. Это, соответственно, серьезным образом ограничит ее суверенные права и юрисдикцию в Арктике. Поэтому Копенгаген пытается препятствовать отделению Гренландии посредством попыток расширить континентальный шельф к северу от острова, а также путем увеличения его финансирования и оказания военной помощи.
Киенко Елена Викторовна - кандидат юридических наук, МГИМО МИД России
Источник: журнал «Мировая экономика и международные отношения» № 5 2026
